Impact de la pression de l’urbanisation sur le secteur agricole au Congo-Brazzaville

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La République du Congo couvre une superficie totale de 342 000 km2. Pays largement forestier (entre 50 et 60 % du territoire selon plusieurs sources), le Congo est partagé en trois grandes zones: le Nord incluant la cuvette du fleuve Congo, les plateaux du Centre et le Sud caractérisé par les plaines du Niari, les massifs et collines du Chaillu et le rivage océanique.

 

Le Congo est un pays à fort potentiel agricole. Il dispose de près de 10 millions d’hectares de terres arables dont seulement près de 2 à 3 % sont exploitées1. Ce secteur représente environ 6% du PIB et ne contribue cependant que pour 1 à 2 % dans les exportations du pays malgré une bonne pluviométrie estimée à plus de 1200 mm/an et un vaste réseau hydrographique organisé autour de deux bassins principaux: le bassin du Congo constitué du fleuve Congo et de ses affluents et le bassin du Kouilou-Niari constitué du fleuve Kouilou-Niari et de ses affluents. La production vivrière qui occupe la grande majorité des terres cultivées est inférieure à la demande intérieure. Ce déficit oblige l’Etat à importer les denrées alimentaires à hauteur de 30 % du total annuel des importations pour une valeur moyenne de plus de 100 milliards de FCFA.
La dynamisation du secteur agricole doit permettre au pays de satisfaire les besoins alimentaires de sa population, de réduire la dépendance vis-à-vis des importations et de se constituer, dans le cadre du programme de diversification économique, une nouvelle source de revenus. Cet objectif de dynamisation est possible à condition que l’un des préalables soit rempli à savoir la promotion d’une gouver-nance foncière responsable, c’est-à-dire celle qui confère un accès équitable aux terres, aux pêches et aux forêts.
Cependant, les activités rurales et particulièrement agricoles y sont extrêmement limitées au regard de l’importance du potentiel naturel décrit ci-haut.
Le Congo est  un pays à fort taux d’urbanisation car plus de 60 % de ses 4 millions d’habitants sont concentrés dans les villes dont les deux plus grandes sont Brazzaville et Pointe-Noire. Ces deux villes regorgent à elles seules plus de 50% de la population totale du pays. Cette  concentration de la population en milieu urbain permet de mesurer  les enjeux fonciers qui deviendront cruciaux, tant autour des villes que dans le reste du pays, même si l’aménagement de grands projets agricoles, notamment dans les départements du Niari et de la Sangha, entraînent  des changements dans l’économie rurale et donc dans les rapports avec la terre.
L’importance des enjeux observés  autour de la question foncière, de sa gestion rationnelle et efficace en milieu urbain au Congo ne sont pas spécifiques à ce pays. En effet, la gestion du domaine foncier en Afrique centrale n’échappe pas au problème du conflit permanent  entre le droit législatif et les droits coutumiers oraux, entre la pratique des populations et la volonté du pouvoir de restituer le domaine public de l’Etat. La diversité des coutumes et des intervenants dans le foncier rend l’unification des règles de gouvernance assez ardue.
Le constat d’une pauvreté persistante et d’inégalités croissantes dans les sociétés rurales des pays du Sud, mais aussi la multiplication des conflits nés de la question foncière, dans des milieux confrontés aux phénomènes de mobilité des populations entre villes et campagnes, ont provoqué depuis quelques années un regain d’intérêt pour la question foncière. L’accès à la terre est dorénavant posé comme un élément incontournable de nombreuses politiques de réduction de la pauvreté et la question foncière est redevenue un enjeu majeur pour les politiques publiques et la recherche orientée vers le développement durable des pays du Sud2.
Ainsi, au regard de ce qui précède, la Commission de l’Union Africaine (CUA), la Commission Economique pour l’Afrique (CEA) et la Banque africaine de Développement (BAD) 3 ont uni leurs efforts en 2006, dans le cadre d’une  initiative désormais connue sous le nom «d’Initiative conjointe sur les politiques foncières en Afrique».  L’objectif de cette initiative était d’examiner les problèmes et enjeux relatifs aux politiques foncières en Afrique, dans la perspective du développement d’un cadre visant le renforcement des droits fonciers, l’accroissement de la productivité et l’amélioration des conditions de vie.
Après une série de réflexions, d’études régionales, de consultations et de débats impliquant,
à différents niveaux, une grande diversité d’acteurs à travers le continent africain, et auxquels ont été associés les partenaires au développement, le consortium CUA-CEA-BAD
a présenté: «le Cadre et Principes Directeurs sur les politiques foncières en Afrique».
En conséquence, la 13ème Session ordinaire de l’Assemblée des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union Africaine tenue en juillet 2009 à Syrte (Libye), a entériné le Cadre et Principes Directeurs, et a adopté la «Déclaration sur les problèmes et enjeux fonciers en Afrique» appelant à sa mise en œuvre effective. Ceci démontre de toute évidence l’engagement politique du plus haut organe de prise de décisions de l’UA à encourager et aider les Etats membres à engager et conduire des processus nationaux de politiques foncières.  
Il s’agit en d’autres termes de reconnaître que la plupart des pays africains considèrent la gestion adéquate et rationnelle de la ressource «Terre» comme un facteur important pour le développement et la préservation de la paix et de la sécurité.
La preuve en est qu’un nombre sans cesse croissant d’Etats membres africains se sont engagés dans des réformes de politique foncière dans le but de traiter les principales questions foncières prévalant dans le cadre du développement national durable. Cependant, la capacité de conduire à terme ces différentes réformes foncières reste encore insuffisante.
Il sied de constater qu’à ce jour, les différentes réformes engagées au niveau du continent sur la gestion rationnelle de la ressource foncière se sont déroulées en l’absence d’orientations continentales claires ou de consensus national sur la vision qui devrait sous-tendre de telles réformes. En outre, peu d’échanges d’informations et d’expériences et de partage de bonnes pratiques ont eu lieu au sein des Etats membres et entre Etats membres. C’est à ce titre que le ministre congolais des affaires foncières et du domaine public, Pierre Mabiala, a échangé le 4 juin dernier avec son homologue de la RCA, Honoré Douba, sur la gestion politique et administrative  la «Terre». Au cours de cet échange, le ministre congolais a, je cite: «expliqué qu’au Congo la réforme foncière était un processus dont la mise en œuvre depuis 2009 porte sur la facilitation de l’accès équitable à la terre; la gestion rationnelle de l’espace foncier; la sécurisation juridique de la propriété foncière; l’éradication des conflits liés à l’occupation de la terre; l’acquisition, l’aménagement et la cession des espaces de terre; l’application de la fiscalité foncière; l’établissement, la conservation et la rénovation du cadastre national».
Dans le même cadre, le ministre congolais a signé le 24 juin 2013 à Brazzaville, avec son homologue de la Namibie,  un protocole d’accord de coopération foncière qui permettra d’initier un programme   de réforme foncière afin de corriger les inégalités dans la possession de cette ressource «Terre» car, au moment de son accession à l’indépendance, la Namibie a hérité d’une situation foncière caractérisée par une disparité de la propriété foncière.
Il est également évident que plusieurs pays africains, dont la république du Congo, ont au fil du temps, accumulé une panoplie de politiques sectorielles et de lois relatives à la terre, à sa gestion et à son utilisation, sans les politiques de base qui rationalisent, harmonisent et clarifient les approches alors non coordonnées et, les interactions complexes entre ces lois et politiques sectorielles.
S’agissant effectivement de la république du Congo, le secteur agricole est organisé par plusieurs lois et règlements, en l’absence d’un Code agricole ou rural 4. En effet, au titre de l’article 1er de la loi n° 6-2003 du 18 janvier 2003 portant Charte des investissements il est dit je cite: «Toute personne physique ou morale, quelle que soit sa nationalité, est libre d’entreprendre, sur le territoire de la République du Congo, une activité agricole…, dans le respect des lois et règlements de la République».
En plus de cette loi, d’autres ont été adoptées telles que: la loi n° 16-2000 du 20 novembre 2000 portant Code forestier; la loi n° 17-2000 du 30 décembre 2000 portant régime de la propriété foncière; le décret n° 2011-548 du 17 aout 2011 fixant les modalités de contrôle de la gestion foncière; le décret n°  2006-257 du 28 juin 2006 fixant à titre exceptionnel les modalités de transformation des titres précaires de propriété en titre foncier; le décret n° 2005-515 du 26 octobre 2005 fixant les modalités d’occupation du domaine public; le décret n° 2005-552 du 7 novembre 2005 fixant les modalités d’attribution des biens immobiliers du domaine privé de l’Etat; et le décret n° 2002-437 du 31 décembre 2002 fixant les conditions de gestion et d’utilisation des forêts, pour ne citer que celles-là.
Le comble dans cette volonté de vouloir gérer efficacement ce secteur est que cette panoplie de lois n’est malheureusement pas suivie, dans les délais requis, de textes d’application et le problème demeure entier malgré les avancées opérées par les pouvoirs publics depuis ces dernières années. Il s’agit de restaurer l’autorité de l’Etat dans la gestion foncière, gage d’une stabilité sociale pour un développement durable.
En revenant au cas spécifique des grandes villes, où les enjeux sur la gestion foncière sont plus importants, l’on constate par exemple que l’extension de Brazzaville, la capitale du Congo, s’effectue depuis plus d’une quinzaine d’années par successions d’opérations de lotissements publics et privés, tendant à soutenir une demande croissante de parcelles urbaines (Taux de croissance annuelle de 6%)5.
5- La course à l’espace urbain: les conflits fonciers à Brazzaville (Gallimard, 1951)
Dans cette course effrénée vers la conquête de l’espace, appuyée par un programme de municipalisation accélérée du pays, notamment des zones rurales, l’appropriation de l’espace urbain et périurbain devient un enjeu crucial dû à la rareté des surfaces à bâtir ou exploitables, aussi bien dans le centre qu’a la périphérie où la plupart des espaces autrefois réservées à la production alimentaire, notamment le développement des élevages à cycle court et la culture maraîchère, sont actuellement pris d’assaut pour des besoins d’urbanisation.  
Zone de production maraîchère (Corniche) soumise à l’expropriation à  des fins d’urbanisation.
Dans ce contexte, la lutte pour l’appropriation de l’espace urbain ou périurbain, devenu une ressource rare, touche l’administration, les propriétaires fonciers et les acquéreurs. La rivalité dans laquelle se trouvent ces différents acteurs, les conduit à des pratiques de (secret professionnel) sur les actions respectives. La vente d’une parcelle reste dans la pratique un exercice complexe à résoudre pour un acquéreur non informé des circuits de vente qui demeurent encore un véritable mystère pour le citoyen moyen. La même difficulté est durement ressentie par de nombreux exploitants agricoles intervenant dans la périphérie des grandes agglomérations, pour des besoins de productions alimentaires. Cette tranche de la population est progressivement dépossédée des terres sur lesquelles elle a travaillé plusieurs années voire plusieurs décennies durant, au profit d’une expropriation soutenue par une  urbanisation encore peu réglementée.  
Le maintien de cette tendance risque de priver les villes, qui représentent le plus grand marché, de denrées de premières nécessités et de vivres frais. De plus, les transactions successives entre acquéreurs difficiles à identifier, demeurent sources des conflits interminables et d’instabilité sociale permanente.
La mise en place d’un plan directeur actualisé des villes du Congo s’avère indispensable avec une définition claire des zones de production alimentaire si l’on veut inverser la tendance actuelle qui fait du Congo un pays grand importateur des denrées alimentaires de toutes sortes.
Dans cette perspective, une attention particulière devra être accordée à la préservation et sécurisation des espaces mis en valeur par de petits exploitants agricoles qui couvrent avec leurs maigres moyens une bonne partie de la demande en denrées alimentaires des citadins. L’Union Africaine en fait une priorité et voudrait mettre en exergue les intérêts des petits producteurs en envisageant 2014, comme année internationale de l’agriculture familiale.
1- Programme national de développement (PND) 2102-2106

2- L’accès à la terre: un enjeu majeur pour les politiques publiques (IRD-2013)

3- Cadre et lignes directrices sur les politiques foncières en Afrique (2010)

4- La législation agro foncière en république du Congo (Emery Mukendi 2013)